Avis relatif au renforcement de l’expertise portant sur l’évaluation des expositions professionnelles aux pesticides en agriculture

adopté le 21 mars 2024 en réunion plénière

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La cnDAspe a été saisie par la Fédération Agri-Agro de la Cfdt afin d’identifier « les points qui n’ont pas permis de supprimer ou de réduire les risques liés à l’exposition aux pesticides des travailleurs de la production agricole »(1) . La Commission a également reçu, un signalement l’alertant sur « l’inefficacité des équipements de protection individuelle » utilisés lors de l’épandage des pesticides dans un cadre professionnel.
Dans le cadre de la mission que lui confie la loi(2) de veiller à la déontologie de l’expertise scientifique et technique en appui aux actions et politiques publiques en matière de santé et d’environnement, la cnDAspe a constitué un groupe d’experts, appelé « formation spécifique »(3) , chargé de conduire la réflexion et de produire un rapport. Installée en juin 2022, la formation spécifique (FS) a présenté son rapport « Pour une expertise scientifique et technique impartiale en vue de la maîtrise des expositions professionnelles aux pesticides en milieu agricole » à la Commission le 16 novembre 2023
Cette saisine concerne un sujet dont les impacts pour la santé publique commencent juste à être mesurés. Le dernier rapport d’activité du fonds d’indemnisation des victimes des pesticides(4) , portant sur les données de 2021, fait état de 650 dossiers de demandes d’indemnisation, 178 demandes de reconnaissance de maladies professionnelles et 8 demandes pour malformations prénatales. Il souligne le « doublement sur un an, du nombre de demandes d’indemnisation pour maladie après exposition professionnelle aux pesticides » et précise que « les victimes sont principalement des travailleurs agricoles de plus de 50 ans des secteurs de la polyculture et élevage, de la culture céréalière et de la viticulture … moins de 8% des demandes concernent des femmes, et très peu de dossiers ont encore été déposés pour des enfants exposés pendant la période prénatale du fait de l’activité de leurs parents ». Dans leur rapport de préfiguration de la création de ce fonds(5), les inspections générales avaient soulignésur la base d’estimations rudimentaires que 10 000 étaient susceptibles d’être concernées par le développement d’une pathologie en lien avec l’usage des pesticides en se basant notamment sur les chiffres relevés dans l’étude de la cohorte Esteban. Cette importante sous-déclaration est liée non seulement aux caractéristiques propres de nombre de maladies professionnelles liées aux pesticides – multifactorialité des pathologies concernées ; difficulté de documenter les expositions ; délais parfois très importants entre ces dernières et l’apparition des premiers symptômes, etc. – mais également à des mécanismes sociaux qui favorisent l’invisibilisation de ces maladies et le faible engagement dans des démarches de reconnaissance(6) .
En installant cette « Formation Spécifique » (FS) la cnDAspe s’est particulièrement interrogée sur la qualité de l’expertise portant sur les conditions à remplir pour maîtriser l’exposition professionnelle des différentes catégories d’opérateurs et travailleurs. Cette question concerne les différents types de cultures et de modes de production, la conception des appareils d’épandage et l’utilisation d’équipements de protection individuelle. En effet, la délivrance des autorisations de mise sur le marché (AMM) des pesticides au sein de l’Union Européenne est conditionnée réglementairement à l’assurance que cette exposition professionnelle restera en deçà de niveaux qui pourraient induire des effets néfastes pour la santé, dans les conditions « normales » d’utilisation. L’expertise des autorités compétentes européennes et nationales doit pour cela s’appuyer sur les données de la science, régulièrement actualisées. Elle doit également prendre en compte les conditions réelles des différentes pratiques professionnelles concernées par cette exposition. Enfin, l’expertise doit être conduite avec impartialité, de telle sorte que les recommandations adressées aux décideurs politiques et aux gestionnaires du risque ne soient pas indûment influencées par des intérêts extérieurs.
Le rapport de la FS apporte un éclairage sur ces questions aux forts enjeux pour la santé publique, qui prolonge le travail déjà conduit en 2016 par des experts missionnés par l’ANSES(7) . Après une recherche par mots-clés dans les bases de données pertinentes pour les travaux relevant de l’expologie, la métrologie ou l’ergonomie d’une part, et les travaux de sciences humaines et sociales (SHS) s’intéressant aux expositions aux pesticides(8) en agriculture d’autre part, un total de 139 références ont été identifiées (73 sur le versant expologie/métrologie/ergonomie et 65 sur le versant SHS, dont 18 spécifiquement sur le processus d’expertise scientifique et technique), travaux conduits dans tous les continents et publiés entre 2015 et 2022, qui prolongent ainsi le corpus sur lequel ont travaillé les experts de l’Anses en 2016. Ce matériau a été complété avec avec d’autres sources que le groupe d’experts a pu identifier à l’occasion des auditions auxquelles ont accepté de participer 21 représentants de 6 institutions compétentes dans le domaine en France et dans l’UE. L’analyse approfondie de cette documentation a permis aux experts de mettre en lumière à la fois l’évolution des connaissances sur les circonstances, niveaux et déterminants des expositions, mais aussi les importantes lacunes de ces connaissances et les insuffisances dans leur utilisation dans le processus d’expertise pour éclairer les décideurs européens et nationaux. Sur cette base, ils formulent des recommandations adressées aux administrations en charge de promouvoir la recherche publique, aux autorités communautaires et nationales d’expertise et aux gestionnaires du risque associé à l’exposition professionnelle aux pesticides en agriculture.
Aussi, s’appuyant sur ce rapport de la FS dont elle a suscité la création, ainsi que sur d’autres travaux qu’elle a conduits sur des sujets proches, la cnDAspe formule dans cet avis des recommandations visant à améliorer le processus d’expertise portant sur l’évaluation des expositions professionnelles aux pesticides en agriculture et à renforcer la prévention des risques qui en découlent.
La cnDAspe endosse pleinement les recommandations formulées par la FS, aussi bien celles concernant la reconduction (18) ou le renforcement (17) des recommandations qui avaient été avancées en 2016, que ses 2 recommandations nouvelles.
Elle les complète par les recommandations supplémentaires de portée plus générale suivantes :

1- Ne pas faire reposer principalement la maîtrise des expositions professionnelles sur les équipements de protection individuelle (EPI)

Le rapport de la FS permet à la cnDAspe de constater qu’aujourd’hui la recommandation du port d’EPI reste un élément central des stratégies de prévention du risque d’exposition pour les opérateurs et les travailleurs agricoles. Cette centralité est contradictoire avec les principes de prévention.
Il incombe aux autorités responsables de sensibiliser, d’informer et de former aux actions de prévention en amont du port des EPI. Il faut pour cela pouvoir s’appuyer sur des données scientifiques indépendantes permettant d’évaluer l’impact de ces actions, en particulier celles mettant en œuvre des changements technologiques portant sur le matériel ou les formulations de produits ; ces données sont manquantes (recommandation 5.4.4)(9) .
De même, s’agissant des actions de la formation des agriculteurs et des autres opérateurs (Certiphyto et Certibiocide), aucun programme d’évaluation d’impact n’a été identifié par les experts qui soulignent le caractère trop « descendant » de ces démarches de formation (recommandation 5.6.2).
Les pouvoirs publics ont affiché ces dernières années des objectifs de réduction de l’usage des pesticides importants : en France, les autorités ont annoncé un objectif de diminution de 50% en 10 ans, objectif qui se retrouve dans les stratégies européennes « de la ferme à la table » et « biodiversité » proposées par la Commission européenne. Cette baisse de l’usage des pesticides pourrait être plus globalement un puissant levier de réduction des expositions professionnelles lorsque des solutions alternatives non-chimiques éprouvées existent, notamment le choix variétal, la mobilisation des leviers agronomiques, les outils de biocontrôle et, dans certains cas, la mécanisation. Les enseignements tirés des expériences réalisées par le réseau d’agriculteurs volontaires des fermes Ecophyto Dephy montrent la possibilité de réduire substantiellement l’utilisation des pesticides dans tous les secteurs d’activités agricoles(10) . Il est donc temps de mettre en œuvre de manière volontariste le règlement 1107/2009 dont le considérant 35 précise : "Pour assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, les produits phytopharmaceutiques devraient être utilisés correctement, conformément à leur autorisation, en tenant compte des principes de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et en donnant la priorité aux solutions de remplacement non chimiques et naturelles chaque fois que cela est possible ".

2- Prendre en compte, non seulement les caractéristiques physiques et chimiques mais aussi les propriétés de confort et de praticabilité dans différents contextes d’usage dans l’évaluation de la protection assurée par les EPI)

Remettant en question la place centrale accordée au port des EPI comme mesure d’atténuation de l’exposition dans l’homologation des pesticides, la FS signale en particulier à la cnDAspe les situations où les études de terrain ont montré l’incompatibilité du port d’EPI avec les conditions concrètes de l’activité (par exemple le port de combinaisons lors de phases de réentrée(11) ). Dans de telles situations, la FS recommande de ne pas délivrer d’AMM pour une spécialité commerciale donnée si le risque n’est acceptable qu’avec le port d’un EPI (recommandation 5.4.5).
La recherche sur l’efficacité des EPI se limite trop souvent à des travaux en laboratoire ou encore à des essais en champ dans des conditions expérimentales peu comparables aux conditions réelles de travail en agriculture (voir la recommandation 5.4.5). L’élaboration des normes techniques sur les conditions que doivent remplir les EPI devrait impérativement prendre en compte les résultats des travaux épidémiologiques et d’ergonomie qui permettent de caractériser les expositions en conditions réelles dans les différentes situations d’emploi de ces équipements (cultures/élevages, tâches), dans différents contextes climatiques et météorologiques (température, humidité) ainsi que pour différents profils d’utilisateurs (selon le genre, selon l’âge et d’autres caractères physiologiques de vulnérabilité) et types de pesticides (des produits phytopharmaceutiques, des biocides et des produits à usage vétérinaire, appartenant respectivement à différentes classes de danger). Cela implique que ces normes techniques soient déclinées en une variété de profils d’EPI adaptés à la pluralité des situations et prenant en compte leurs contraintes(12) .
La cnDAspe préconise qu’à l’avenir, les fournisseurs de pesticides soient tenus de délivrer, en même temps, à leurs clients finaux – et de renouveler périodiquement selon les délais de péremption – des EPI adaptés à ces différentes situations. Cette délivrance des EPI doit être accompagnée d’outils de formation des opérateurs et travailleurs et assortis de recommandations, notamment sur les durées maximales d’utilisation journalière et les délais de péremption de ces équipements. Le contenu de ces formations devrait être validé par des instances comprenant des représentants des différentes parties prenantes et des personnalités scientifiques.

3- Prendre impérativement en compte les données produites par la science académique lors de l’élaboration des modèles d’exposition dans le cadre de l’évaluation des risques des PPP, condition préalable à l’approbation des substances actives et à l’AMM des pesticides

Le rapport des experts rappelle les nombreux textes réglementaires relatifs à la procédure d’approbation des substances actives ou à l’AMM des produits les contenant, ainsi qu’à leur renouvellement, mais aussi à l’exercice des missions de l’EFSA. Ces textes ne laissent aucun doute sur le fait que les expertises requises doivent s’appuyer sur toutes les données scientifiques existantes, qu’elles soient produites par les entités industrielles ou par la science académique, sans ordre de priorité. Cette même exigence se retrouve dans l’arrêt Blaise de la Cour de Justice de l’UE(13) . Ces données scientifiques comprennent celles relatives aux données d’exposition et à la construction et la validation des modèles servant à l’évaluation des risques pour la santé des utilisateurs et des autres personnes concernées.
Ces principes ne sont pas respectés, ni par les experts des Etats rapporteurs présentant leurs conclusions sur les dossiers de demande d’approbation des substances actives, ni par l’EFSA et l’ECHA, ni par les autorités nationales compétentes pour délivrer les AMM. Il est avéré que pour l’essentiel, voire de manière exclusive, sont utilisées pour cela les données produites par les seules entités industrielles demandeuses des approbations ou des AMM. Cette production de données se conforme aux guides techniques élaborés dans le cadre du programme de l’OCDE d’élaboration des « lignes directrices pour les essais des produits chimiques » ou d’autres entités intergouvernementales.
La cnDAspe a déjà signalé que ce programme de l’OCDE ne se conformait pas aux exigences de l’UE en matière de transparence et de gestion des liens d’intérêts des personnes impliquées dans ses travaux et qu’en conséquence l’impartialité de ses productions ne pouvait être garantie(14) . Les limites scientifiques de ces « lignes directrices », et les obstacles opposés à la prise en compte des données récentes de la science académique ont été soulignés dans un précédent travail d’expertise de la cnDAspe(15) .
Il est essentiel, sauf à aiguiser toujours plus la défiance vis-à-vis des décisions des autorités publiques, que l’obligation d’utiliser pleinement les données de la science académique dans les processus d’expertise, soit dorénavant strictement respectée, sans autre critère de sélection que leur qualité méthodologique. Celle-ci ne peut être appréciée que par les seuls experts composant les comités constitués par les autorités communautaires et nationales compétentes, affranchis de l’impératif arbitraire de ne considérer que les travaux conduits selon les règles des « lignes directrices » du programme de l’OCDE. La méthodologie suivie et les critères retenus pour la sélection et la mise à l’écart des travaux académiques, comme des autres sources d’information, doivent être explicités de manière détaillée et impérativement accessibles publiquement.
Toutes les autorités nationales compétentes au sein de l’UE ne disposent pas des mêmes ressources d’expertise pour exercer leur mission. Pour autant, leurs décisions ont des impacts globaux, dans toute l’Europe, sur les risques encourus par les opérateurs et travailleurs en agriculture en raison des règles de libre circulation des produits dans l’Union et de l’implication importante des experts des différents Etats membres dans le processus d’expertise communautaire. L’exigence posée dans le paragraphe précédent implique, dans un objectif d’homogénéisation progressive, que l’EFSA et l’ECHA, avec l’appui scientifique des Etats membres les plus dotés de ces ressources scientifiques, organisent régulièrement des rencontres entre les experts des autorités nationales et européennes pour échanger sur la prise en compte des données scientifiques d’origine académique, comme ils le font déjà sur les méthodologies d’évaluation des expositions.

4- Tous les documents scientifiques et techniques déclinant des règlementations de l’UE qui sont produits par des entités non soumises à ses règles de qualité de l’expertise, notamment en matière d’obligations de transparence et de gestion des liens d’intérêts, doivent être validés par des agences d’expertise soumises à de telles règles

De nombreux documents scientifiques et techniques sont produits par des entités non soumises aux mêmes règles de qualité, notamment en matière d’obligations de transparence et de gestion des liens d’intérêts, que les agences d’expertises publiques. Ils constituent néanmoins des instruments centraux de mise en œuvre du règlement 1107/2009 relatif aux conditions de mise sur le marché des pesticides dans l’UE. C’est le cas par exemple des guides techniques développés dans le cadre du programme des « lignes directrices pour les essais des produits chimiques » de l’OCDE. Il importe dorénavant que ces documents techniques fassent l’objet d’une validation scientifique systématique – si besoin après les amendements jugés nécessaires par ses experts - par l’agence d’expertise compétente de l’UE (EFSA et/ou ECHA et/ou EMA selon les cas) selon les règles de qualité de l’expertise qui s’imposent aux agences de l’UE.
Plus généralement, reprenant les recommandations qu’elle a récemment formulées en réponse à une saisine sur un autre dossier concernant les pesticides(16) , la cnDAspe considère qu’il convient de :

• Instaurer pour l’élaboration de normes techniques appliquées au niveau de l’UE hors des agences d’expertise publiques des règles de bonnes pratiques minimales : ouverture des instances de gouvernance aux différentes parties intéressées ; mise en place de procédures transparentes et efficaces de gestion des liens d’intérêt ; mise en place de groupes de travail multidisciplinaires ; organisation transparente des débats et affichages des consensus et dissensus ; encouragement de la participation de la société civile, notamment à l’aide d’enquêtes publiques systématiques ; consultation des autorités compétentes lors d’applications prévues par voie réglementaire ; réexamen et révision périodique ; etc.. Consciente du caractère général et des limites de ces règles, la cnDAspe entend s’auto-saisir sur leur définition et leur contenu concret souhaitable, en particulier dans le contexte des procédures de normalisation lorsqu’elles s’appliquent à la mise en œuvre opérationnelle de dispositions règlementaires nationales ou de l’UE.
• Confier à terme l’élaboration de ces normes techniques aux agences d’expertise compétentes de l’UE, soumises à d’exigeantes procédures de travail (consultation des autorités compétentes par son « Advisory Forum », consultation des parties prenantes, etc.) et règles de qualité de l’expertise (gestion stricte des liens d’intérêts, prise en compte des données produites par la science académique …), avant soumission aux autorités gestionnaires compétentes. Il faudra à cet effet doter ces agences compétentes des ressources leur permettant d’exercer cette mission supplémentaire.

5- Garantir la transparence sur les données et les méthodologies utilisées pour l’évaluation des expositions professionnelles dans le cadre de l’évaluation des risques pour la santé réalisée en vue de l’approbation des substances actives et l’AMM des pesticides

Le rapport des experts souligne les nombreux obstacles opposés à l’analyse critique, par des chercheurs indépendants, des résultats fournis par les autorités compétentes, communautaires ou nationales, pour l’évaluation des expositions des opérateurs professionnels : protection derrière le « secret industriel », non-explicitation des hypothèses sur lesquelles reposent les modèles, absence de transparence sur les sources documentaires d’où sont extraits les paramètres des modèles …
Ces obstacles rendent difficile la confrontation des résultats de cette évaluation des expositions avec les données recueillies dans le cadre de travaux de recherche sur le terrain. Ils tendent à présenter ces résultats comme extraits d’une boite noire, et donc suscitent le doute.
Il importe que les autorités compétentes chargées de conduire ces évaluations du risque rendent accessibles dans le détail toutes les données sur lesquels reposent les modèles d’évaluation des expositions, et ce, en distinguant les différentes catégories d’opérateurs et de tâches concernés, qui sont actuellement noyées dans des estimations moyennes globales peu signifiantes. Cette pratique de transparence contribuerait à l’amélioration continue de la qualité de l’expertise, en permettant la confrontation des résultats des modèles avec les observations du terrain, et aussi à renforcer la confiance des différentes parties prenantes dans ses conclusions.

6- Le suivi de ces recommandations

La cnDAspe s’étonne que tant de préconisations formulées dans le rapport d’expertise de 2016 de l’Anses n’aient pas été suivies d’effet, ce qui a conduit les auteurs de la saisine à l’origine de ce nouveau rapport d’expertise à demander des explications sur « les points qui n’ont pas permis de supprimer ou de réduire les risques liés à l’exposition aux pesticides des travailleurs de la production agricole ». Or l’article 2° de la loi 2013-316 du 16 avril 2013 dispose également que la cnDAspe « établit chaque année un rapport adressé au Parlement et au Gouvernement qui évalue les suites données à ses recommandations et aux alertes dont elle a été saisie (…) ».
Aussi, la cnDAspe évaluera régulièrement la mise en œuvre de ces recommandations et publiera les résultats de ce suivi en interrogeant, s’il y a lieu, la responsabilité des acteurs dont l’action aurait dû garantir des avancées plus marquées.

En conclusion, il convient aussi de rappeler que l’exposition aux pesticides concerne aussi d’autres personnes que les travailleurs de l’agriculture, exploitants, employés de différents statuts ou autres intervenants professionnels sur les exploitations et dans d’autres secteurs d’activité (filière des fleurs fraîches, filière du bois, etc).. Elle concerne aussi les familles vivant sur l’exploitation ou les riverains proches des sites d’épandage, ainsi que d’autres personnes susceptibles d’entrer dans les parcelles traitées ou d’entrer en contact avec le matériel agricole contaminé par les PPP. Les mesures nécessaires pour réduire voire supprimer ces sources de risque pour la santé publique mettent en jeu pour ces personnes des démarches qui ne peuvent être celles du port d’équipements de protection individuelle. Comme les intervenants professionnels eux-mêmes, ces autres personnes exposées doivent être protégées par la réduction de l’utilisation de pesticides et en priorité par l’élimination rapide du marché des pesticides reconnus comme les plus dangereux et qui sont encore employés, notamment ceux contenant des substances actives classées comme « candidates à la substitution », sujet qui a fait l’objet d’une autre expertise et d’un avis récent de la cnDAspe.

Composition de la formation spécifique

Isabelle BALDI, épidémiologiste et expologue
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Aurélie BERTHET, épidémiologiste et expologue
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Alain GARRIGOU, ergonome
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Nathalie JAS, historienne et sociologue des sciences
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